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嘉兴市推进强镇扩权加快现代新市镇建设的调查研究
发布时间: 2015-09-17 11:22
  

    随着经济社会发展,我市各镇的经济总量、建成区面积、人口集聚等都形成一定的规模,开始步入市镇发展的新阶段,初步具备了小城市功能和全新社会内涵,具有推动区域经济和社会发展的综合功能。为适应新形势和发展新要求,市委、市政府于2007年底制订了推进强镇扩权、积极培育现代新市镇的政策意见,这是我市统筹城乡发展、推进新型工业化、城市化和社会主义新农村建设、打造“1640”网络型大城市的重要决策和重大战略。经过两年的实践,我市新市镇建设跃上一个新台阶。
    一、强镇扩权工作稳步推进
    全市上下根据强镇扩权政策,按照“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”的原则,周密布置,完善措施,狠抓落实,健全新市镇推进机制,加大新市镇发展扶持力度,扩大新市镇管理权限,深化新市镇管理体制改革,进一步激发了新市镇发展活力。
    (一)健全新市镇推进机制。市、县(市、区)都设立了新市镇工作领导小组及其办公室,建立了推进强镇扩权、培育现代新市镇考核制度。市政府2009年印发了《2009年嘉兴市新市镇培育工作的实施意见》,并修订了推进强镇扩权培育现代新市镇县(市、区)工作任务考核和新市镇发展实绩评价办法,进一步完善政策体系。南湖区成立了工作领导小组及其办公室,对所有放权部门开展督查,有效推进扩权事项的落实。海盐县出台《关于推进强镇扩权积极培育现代新市镇的实施意见》及考核办法,各镇也成立新市镇培育领导小组,对各项目标任务进行细化,确保新市镇建设顺利推进。
    (二)扩大新市镇管理权限。各地按照“合法有效、权责一致、便民高效”的原则,探索扩大新市镇管理权限。南湖区2009年通过签订委托协议、办理委托授印手续、加强业务培训等方式,对新丰、余新、凤桥、大桥等镇下放了27项管理权限。嘉善县出台《关于推进乡镇综合执法改革的若干意见》,尝试乡镇综合执法改革。平湖市对新仓和新埭两个省级中心镇单独下放了23项管理权限。海盐县下放了17项经济社会管理权限,并探索实行联合行政执法。
    (三)加大新市镇发展扶持力度。土地、资金越来越成为制约新市镇快速发展的两大瓶颈,各地积极采取措施,保障新市镇建设要素需求。南湖区自2008年以来共争取上级计划额度指标2294.21亩,通过建设用地复垦取得4199亩复垦用地指标,优先安排新市镇建设项目,共上报并经省政府批准农用地项目114个,面积5232.74亩。海盐县认真贯彻“超收分成、规费全留”原则,2008年市镇可用财力比上年增加3111万元,其中,2008年超上年增量返还乡镇分成收入2287万元,比原体制增加财力654万元,2009年1-11月份市镇土地出让金净收益3061.7万元全额返镇。
    (四)推进行政管理体制改革。通过调整行政区划、优化内设机构、创新管理方式等工作,进一步优化新市镇发展环境。南湖区各镇打破中层职位、内部人员行政、事业编制身份界限,实行“竞争上岗、双向选择、能上能下、全员聘任”。平湖市的全塘和黄姑两镇“撤二建一”,挂牌成立独山港镇,加快了港口、港区、港城联动开发,做大做强临港产业。嘉善县2009年7月调整了行政区划,由原来的11个镇调整为6个镇3个街道,为促进优化城镇规模结构、整合资源要素、降低行政运行成本、推动城乡统筹发展、提升综合竞争能力等创造条件。
    (五)深化人事制度改革。各地按照“精干高效”原则,选拔一批政治素质好、统筹协调能力强、作风务实、清正廉洁的优秀干部担任市镇党政领导,并注重培养和提拔使用。南湖区七星镇、余新镇、大桥镇,秀洲区新塍镇、洪合镇、王江泾镇,嘉善县姚庄镇,平湖市的新仓镇、新埭镇,海盐县的武原镇,桐乡市洲泉镇等11位在任的镇党委书记高配为副县级干部,增强了乡镇基层领导干部的活力和工作积极性。
    二、现代新市镇建设成效明显
    推进强镇扩权工作,为新市镇建设创新了机制,注入了活力,提升了新市镇的发展水平。截止2009年三季度未,新市镇财政总收入达到61.66 亿元,占全市财政总收入的27.12%,其中,超1亿元的新市镇达到33个,占新市镇个数的70.21%;新市镇规上工业企业总产值达到1576.99亿元,占全市规上工业企业总产值的59.46%;新市镇限额以上固定资产投资额474.56亿元,占全市限额以上固定资产投资额的59.31%。新市镇规划布局、工业功能区、融资平台、基本公共服务、人口集聚等呈现新气象,新市镇建设取得长足发展,愈益成为我市网络型大城市经济社会发展的重要支撑点。
    (一)新市镇规划不断完善。各地根据各自的区域特点、地理位置、产业特征,以规划为先导,科学布局、合理定位,不断优化新市镇的发展环境。南湖区以“两分两换”为突破口,将全区179个规划布点调整为“5个现代新市镇+18个城乡一体新社区”,规划引导集聚农户4万多户,总建设用地面积约11.2平方公里。嘉善县提出建设“三级网络、两大系统”,即区域骨干交通网络、城乡快速交通网络、城乡集散交通网络、运输枢纽站场系统、运输服务保障系统,为主动接轨上海、融入长三角和统筹城乡发展、加快新农村建设提供强有力的交通保障。
    (二)工业功能区扩容升级。镇级工业园区是地方经济发展的重要力量,各地根据产业基础、规划布局、功能定位,因势利导,着力推进,不断加快新市镇工业功能区扩容升级。嘉善县市镇工业功能区累计开发面积达到2.8万亩,基础设施建设投入15.35亿元,形成以姚庄光伏产业园和西塘电子信息产业园组成的二大高地扩容建设,以及由西塘服装辅料、陶庄五金创业园、杨庙纺织产业园、天凝植绒产业园组成的四个特色工业园区扩容建设的新格局。海盐镇级工业园区规划总面积已达4万余亩,累计建成面积2.33万亩。各镇进一步加大对镇级平台的建设力度,累计基础设施投入3.47亿元,同比增长8.5%,已初步搭建起以省级经济开发区为龙头,镇级工业园区为主框架和特色产业孵化基地为支撑的三级平台运作体系,工业功能区渐成燎原之势。在加紧基础设施建设的同时,各镇谋划园区下一步发展的方向,把园区开发建设和转型升级紧密结合起来,平台建设步入“精细化开发建设”时代。
    (三)新市镇融资机构逐步健全。各地以政府为主导,广泛吸纳社会资本,组建新市镇投资开发公司,增强新市镇发展实力。海盐县新设或重组成立市镇建设投资公司,由县里统一给予各镇新市镇建设公司1000-2000万元注册资金支持,各镇安排1.2亿元用作新市镇建设公司的资本金,通过项目包装向银行进行融资放大,目前各镇已经累计向银行融资7.2亿多元。嘉善县6个市镇中除陶庄镇正抓紧组建外,其余各镇均成立了新市镇投资开发公司。平湖市由国资公司出面为两个省级中心镇各提供6000万元、其他新市镇5000万元的建设资金贷款担保,目前担保余额达到1.81亿元,并组建以国有资本为导向、吸引实体经济参加的中小企业贷款担保公司,2009年新增融资担保机构2家,解决新市镇建设启动资金问题。
    (四)新市镇配套功能日益完善。各地注重新市镇的基础设施建设,不断加大投入,完善新市镇的小城市功能。秀洲区新市镇建设总投资到2009年11月达到5.9亿元,主要用于城镇道路、供电、水利、卫生站等重大基础设施和公共服务设施建设。海宁市城镇建设投入力度不断加大,全市新市镇建成区面积达到33.61 平方公里,建成了较为完善的交通、供电、供水、通讯等基础设施和商业、文教卫等服务体系,自来水、燃气普及率、生活垃圾无害化处理率达到百分之百,人居环境显著改善。
    (五)基本公共服务均等化水平稳步提高。各地积极开展基本公共服务均等化工作,各项社会事业蓬勃发展。秀洲区多措并举全力推进城乡居民养老保险与城乡合作医疗保险工作,2009年城乡居民养老保险参保人数达到53052人,城乡合作医疗保险参保率达到97.7%。海盐县出台了城乡居民合作医疗参保政策,农民参保率97.5%;城乡居民社会养老保险累计参保人数3.1万人;城乡低保进一步提标扩面,2009年1-11月份发放低保金共580.9万元。
    (六)人口集聚加速推进。全面启动“两分两换”工作,根据“1+X”的规划布局,不断做大做强“1”,做优做精“X”,并结合各自特点稳步推进,促进劳动力从农业向二、三产业转移,推动新市镇人口集聚,加速新市镇城市化进程。南湖区七星镇结合省级旅游度假区湘家荡区域的联合开发,将原6个行政村5126户农户全部规划集聚到新市镇,壮大了新市镇的人口规模。嘉善县姚庄镇因地制宜规划了“1+3”模式,并突出了具有江南水乡特色村落的保护。秀洲区洪合镇加快推进“两新工程”建设,同步推进经济转型和社会转型,以推进产业发展和城市化来引领居民向城镇集聚,全面提升经济实力、发展活力和市镇魅力。
   三、新市镇建设工作中存在的主要困难与问题
    1、部分新市镇规模偏小。
    经过多年撤、扩、并,我市各镇总体经济规模、建成区面积、常住人口等方面都有较快发展,区域中心经济社会带动作用明显,但也有部分镇,因历史、地理、工业基础等原因,无论是经济水平、城镇规模、区域面积,还是建成区面积、人口等,都明显偏小、偏散,区域中心不突出,区域经济社会发展带动作用不强,与新市镇的功能定位、发展目标等都存在较大的差距。
    2、放权机制有待完善。
    我市在推进强镇扩权政策、扩大新市镇管理权限时,主要是通过委托、交办方式下放权限,其中委托下放权限对外以委托机关名义作出,而根据法律规定,委托实施行政许可、执法等权限,必须要有法律、法规、规章等作为依据。因此,因实施主体原因涉及行政争议,可能存在一些被动因素。而放权部门在制定具体放权事项时,还缺少相关规范程序,如下放权限只是下发个文件,没有签订协议、明确期限等;对下放权限运行情况,还缺少相关督查机制。
    3、新市镇干部编制、业务素质不能满足扩权需求。
    推进强镇扩权工作,扩大了新市镇的经济社会管理权限,增加了新市镇的事权,而新市镇是基层政府,工作量大、工作繁琐,再加上人员编制紧张、兼职过多,要履行好下放的事权,势必要求新市镇大量增加人员编制,这与乡镇机构现状和定位有差距。同时,部门下放的部分管理权限,有些专业性较强,有些需具备相应执法资格,而新市镇专业人员、执法资格人员相对匮乏,使下放权限合理对接、正常运转比较困难。
    4、新市镇不断扩大的资金需求与有限的财政收入矛盾突出。
    按照现行财政体制,镇级财政收入来源渠道狭窄。而随着新市镇经济社会的加快发展,其基础设施投入、文教科卫等公共服务的需求越来越高,新市镇财政支出负担日益加重。在省管县财政体制下,我市较难对县、镇财政结算体制进行调整,各县(市)对超收分成的基数口径不统一,财政扶持政策的激励作用未能得到很好显现。
    5、土地指标紧张制约新市镇的发展。
    随着工业功能区扩容升级,新市镇发展日益受到土地指标的限制。如南湖区新丰镇为拓展特钢产业发展空间,不得不把原规划用于服装辅料产业的200亩土地调整为特钢产业用。又如嘉善县姚庄镇,随着“两分两换”工作的展开,一方面,农村新社区建设需要土地指标;另一方面,由于建设周期等方面的问题,宅基地复垦需要一定的时间,在土地指标的使用和复垦上产生了矛盾。
    四、推进强镇扩权、加快现代新市镇建设的对策建议
    1、进一步提高认识,落实强镇扩权政策。
    新市镇作为我市网络型大城市中的重要节点,其经济总量、区域面积、人口集聚等都已达到一定的规模,原有的镇级职能和管理方式已经远不能适应当前的实际需要,需要在经济职能、社会管理、财政支持、土地保障等方面获得突破,创造优越的新市镇发展环境。同时,从完善社会主义市场经济体制来说,也需要政府转变职能,加大放权力度,减少管理层级,加快培育市场主体,加速推进新市镇发展水平。而新市镇发展实力的提升,可以形成一批特色鲜明、集聚作用强的经济带(节点),从而推动区域内经济社会的快速发展。所以,推进强镇扩权、加快新市镇建设,是我市经济社会新形势下的必然选择,是新一轮扩权强县、推动管理资源下移对市镇的延伸和深化。要强化放权意识,特别是县级部门,思想上要高度重视,舍得放权,落实责任,真正增强新市镇发展能力,加快推进新市镇建设水平,提升区域经济水平和发展实力。
    2、进一步完善市镇规划,发挥区域带动作用。
    一是深化完善“两分两换”,加快推进城市化进程。全面推进“两分两换”,科学编制“1+X”,推动农房整村整组向新市镇搬迁,促进农村劳动力由农业向工业和服务业转移,加快新市镇工业功能区扩容升级和服务业发展,加强交通、供电、供水、通讯等基础设施建设和商业、文化、教育、卫生等公共服务体系规划建设,拓展建成区面积,加快人口集聚,推进城市化进程,做大做强新市镇发展规模。
    二是通过调整行政区划,增强区域竞争力。对镇域面积、建成区面积较小、建成区人口较少、区域中心不突出的新市镇进行合并,减少建制镇数量,降低行政运行成本,整合要素资源,优化产业布局,推进公共服务均等化,提升新市镇发展能力,发挥新市镇集聚辐射作用,增强区域竞争力。
    3、进一步加大扶持力度,增强市镇发展能力。
    一是加大财政扶持力度。正确处理好县(市、区)与镇、镇与镇的关系,进一步细化强镇扩权的财政扶持政策,明确超收分成与规费全留,加强新市镇财力。按照权责一致原则,科学界定事权和财权,在适当扩大新增建设用地有偿使用费、契税等税费留成比例基础上,合理提高市镇财政收入分成比例、扩大镇级财政自主权、保障新市镇规费留成,提高新市镇发展能力。
    二是加大土地扶持力度。加大对新市镇新增建设用地指标的倾斜,可根据市镇规模、产业发展,确定分配比例;积极开展农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩试点工作,争取国家、省的政策支持,取得更多的土地周转指标;深化“两分两换”,利用宅基地置换取得土地指标,用于二、三产业发展,助推新市镇建设。
    4、进一步深化行政体制改革,完善放权机制。
    一是建立内部监督考核机制。推进强镇扩权使基层拥有更多的管理权限,要加强对权力使用的监督与考核,科学设置办事程序,强化政务公开,明确责任追究制度,严格规范权力运行,加强权力约束和个人考核机制,防止出现乱用权、滥用权、用错权。
    二是建立外部监督考核机制。推进强镇扩权使行政管理资源重心下移,但委托下放的管理权限责任主体依然在上面。放权部门要严格放权程序,制定具体操作办法,签订委托协议,明确委托权限和委托期限,加强监督与考核,提高下放权限的运行效能。
    三是建立督查制度。推进强镇扩权工作促使权力重新分配,要特别注重对放权部门、用权部门权力运行情况的督查,可建立由监察、法制等部门组成的督查组,督查权力运行、责任落实等情况,确保上面放好权,下面用好权。
    5、进一步加强业务培训,提高人员素质。
    一是加强业务学习。对专业性比较强的管理权限,新市镇要组织工作人员参加业务学习,接受业务指导,不断提高工作人员素质,造就一批专业性人才,做好下放权限的具体行政工作,为推进强镇扩权打下人员基础。
    二是下派专业干部。针对新市镇专业人才的紧缺,可通过放权部门下派专业干部,做好下放权限的承接工作,并通过“传帮带”帮助新市镇培养一批专业人才,确保管理资源下移过程中的平稳过渡,防止出现不作为、乱作为等损害百姓利益的情况。
    三是加强执法培训。推进强镇扩权工作中下放的部分管理权限是执法权限,需要新市镇依法行政,规范行政执法行为,首要的是需要具备执法资格。要重视执法人员的执法资格,积极争取执法学习,取得执法资格,用好行政执法权限。
    6、进一步探索建立综合行政执法机构,理顺执法体制。
    我市目前行政执法部门多、散,执法职能交叉;强镇扩权改革,使行政执法权限相分离,又加剧了这一矛盾。建立综合行政执法机构,集中行使行政处罚权,解决执法多头管理、职能交叉,理顺执法体制,意义重大。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法工作意见的通知》(国办发〔2002〕56号)、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》(浙江省人大常委会公告第4号)等文件精神,市、县两级建立了城市管理行政执法局,在推进相对集中行政处罚权工作,有了一定的实践和基础。而《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)文件的出台,为进一步探索建立综合行政执法机构、解决执法多头管理、重复执法、执法缺位等问题奠定了政策基础。建立综合行政执法机构,就是在整合执法资源上集中更多部门的执法权限,要在市、各县(市、区)建立相应综合行政执法局,集中行使各部门的行政处罚权,可按照“总体设计、先易后难、分步实施、重点突破”原则,先整合城管、工商、交通、卫生、文化等矛盾相对突出、操作相对容易的执法权限进行整合试点,再进一步扩大集中执法权限范围;同时,推进综合行政执法权限向市镇延伸,建立县(市、区)综合行政执法局直属大队,即县(市、区)综合行政执法局新市镇大队,整合归并市镇、各部门派驻机构和委托下放的执法管理权限,解决市镇执法弱、散、多头管理及执法主体不合法等问题,根本理顺执法体制。

 

 
 
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