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嘉兴市政府投资项目代建制的实践和思考
发布时间: 2015-09-17 11:22
      自《国务院关于投资体制改革的决定》中提出对非经营性政府投资项目加快推进“代建制”以来,“代建制”作为投资体制改革的一项重要举措,受到了人们的广泛关注。本文从嘉兴“代建制”的出台背景,执行情况、存在问题出发,试就做好政府投资项目“代建制”作一初略讨论。
    一、政府投资项目实行“代建制”的主要意义和目的
    1、政府投资项目实行“代建制”是国家投资体制改革的重要举措。2004年7月份国务院颁布的《投资体制改革的决定》中明确指出“加强政府投资项目管理,改进建设实施方式”,“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’,即通过招标方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位”。 
    2、政府投资项目实行“代建制”是当前项目建设的现实要求。目前,政府投资非经营性项目和公益项目,通常采用政府或投资方直接负责,有的采取行政部门组建基建指挥部的方式,有的由使用单位自建的方式,在工程管理上往往由于技术力量薄弱,缺乏管理经验,投资、建设、管理混为一体,出现“超规模、超标准、超概算”、“项目开了搭班子,工程完了散摊子”、“只有一次教训,没有二次经验”的现象。所以,解决部分项目单位专业管理经验不足,加强政府投资项目的约束机制,已经成为当前项目建设的现实要求。
    3、政府投资项目实行“代建制”是强化项目监管的必然选择。政府通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位或代建单位,负责项目的投资管理和建设实施的组织工作,严格控制项目投资、质量和工期,项目建成后交付使用单位的制度。推行代建制可实现工程建设的专业化管理。专业项目管理公司或代建单位,具有工程建设管理能力和经验,可以对项目工程建设进行专业化的管理,并全面负责施工现场的安全、环保、卫生、市政等方面的监控和协调,处理各种突发情况,保证建设工程质量和工程按期竣工。
    4、政府投资项目实行“代建制”是防止政府投资超概算的有效途径。现行投资体制的特点是投资项目立项、批准“难”;立项、批准后监督管理“松”。项目一旦批准实施,项目工程建设和资金使用均由使用单位掌管,脱离政府投资主管部门的监控,常易出现变更建设内容,提高建设标准,扩大建设规模,突破批准的总投资额的情况。所以,推行代建制,选定具有工程管理资质和经验的项目管理公司作为代建单位,并委托代建单位代行政府投资主管部门对建设项目的管理权,严格掌握、控制建设规模、建设内容、建设标准、项目预算和项目概算,并负责管理建设资金,保障投资计划的切实贯彻执行是防止政府超概算等问题的有效途径。
    5、政府投资项目实行“代建制”是预防和遏制建设领域腐败的重要保障。政府投资建设工程实行招标投标制度,对于保证工程质量、提高投资效益,预防和减少腐败发挥了积极作用。但在建设工程招标投标的实践中,也存在少数领导干部插手招投标活动和建设单位与招标代理机构串通等腐败问题。推行代建制可以有效防止腐败。政府投资主管部门采用招标投标方式选定代建单位,由代建单位作为使用单位的代理人委托招标代理机构进行招标,选定设计单位、建筑公司、设备供应商,等于设置了领导干部与招标活动之间,使用单位与招标活动之间的二道“隔离墙”这是从源头上预防和减少腐败,充分发挥招标投标制度的重要保障。    
    二、嘉兴市“代建制”的实行情况
    1、嘉兴市实行“代建制”起步较早。为深化投融资体制改革,加强和改善对政府投资建设项目的管理,规范政府投资行为,强化投资责任制和风险约束机制,提高投资效益,我市于2003年已印发《嘉兴市(市级)政府投资项目管理办法》(嘉政发〔2003〕42号)和《嘉兴市(市级)政府投资项目实行代建制暂行规定》(嘉政办发〔2003〕102号),并在几个政府投资项目上试行代建制。如体育中心主体育场通过公开招标选择阳光置业为代建单位,会展中心、招标中心两个项目由政府指定城投建设工程代建管理公司为代建单位。当时,我市的项目代建工作走在了全省的前列,《中国建设报》曾对嘉兴政府投资项目建设实行代建制进行报道。
   2、嘉兴市实行“代建制”结合了地方实际。2005年以来,浙江省陆续颁发了《浙江省政府投资项目管理办法》(省政府185号令),《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》(浙发改法规〔2005〕130号)等法规。省发改委于2005年5月份出台了《浙江省代建单位资格评审暂行办法》(浙发改法规〔2005〕391号),对代建单位资格评审标准进行了规定,并对符合标准的公司由省发改委颁发了第一、二批代建资格证。在此要求下,为抓紧培育我市本地的代建单位,我委参照省代建单位资格评审办法,结合我市的实际情况,采取了“一降一改一试”方法,推进了嘉兴的“代建制”发展。我市拟定了《嘉兴市代建单位资格评审暂行办法》,将省里的“1+X”资质条件中,“1”由国家发展改革委颁发的甲级工程咨询资格单位降为国家发展改革委颁发的甲、乙级工程咨询资格单位;“X”由国家有关主管部门颁发的乙级及以上工程监理、二级及以上施工中的任一项改为国家有关主管部门颁发的乙级及以上工程监理(专业类为丙级及以上工程监理)、二级及以上施工、三级及以上房地产三项中的任一项。“X”项采取逐步完善的形式,在一年试行期内可以是其全资子公司或控股公司,对从事管理的技术人员配备也作了相应的调整。
    3、嘉兴市实行“代建制”培育了一批专业代建单位。2005年,市发改委专门召集市本级取得乙级及以上咨询资格的单位和城投建设工程代建管理公司和市教育工程建设有限责任公司共8家单位进行了座谈,在听取各方意见的基础上,制定《嘉兴市代建单位资格评审暂行办法》。2006年经严格审查,对我市符合条件的6家社会中介机构颁发了代建资格证书。2009年又有一家单位被市发改委批准为综合类代建单位。这样,由市发改委发文确定的综合类代建单位有4家,专业类代建单位有3家,随后三年,通过招标在数个政府投资项目上采用了全过程代建和阶段性代建。
    4、嘉兴市实行的“代建制”强化了项目建设的合同制。从我市现已试点进行“代建制”的情况看,如高速公路管理业务用房、市财政局附属业务用房及市农科院科技实验用房项目,都是采用招标方式选定的代建单位,且代建单位在与项目业主签订“代建合同”的过程中,市发改委参与代建单位相关权利义务和责任的讨论,有的项目市发改委还作为第三方,和项目业主一起共同与代建单位签订了“代建”合同,由此,代建合同成为监督、考核、评价代建活动和对代建单位进行奖惩的依据。“代建制”实际是一种合同制,实践证明在产权边界清晰的制度条件下,这种由专业化分工自然形成的制度模式能够降低高昂费用。尽管在委托代理的环节中,它也会产生费用,但代建制在实施过程中避免了资源的浪费,总体应该还是很有效的。“代建制”对于每年上百亿的政府投资项目的现实来说,意义不言而喻,其所发挥的作用,在近几年的试点中也已得到了初步的验证。
    三、嘉兴市“代建制”实行过程中发现的问题
    1、代建单位总体上数量不多。我市推出“代建制”试点,在省内从时间上说并不算晚,从确定代建单位来说也有一定基础,但整体数量还不足,竞争不充分。如政府非经营性项目全面实行代建,则每年的政府投资项目数量,与承担代建的专业代建单位数量是不相称的。
    2、代建业务供给不足。代建业务不足,特别是政府投资项目代建更少,一年也没有几个代建项目推出来招标,造成代建单位吃不饱,没有代建项目可承接。代建单位只能找一些企业项目代建,以维持代建公司的生存。
    3、代建取费标准不高。有的咨询公司认为现在一旦代建中标,监理就不能做了,而代建收费并不高,省里的代建取费比例约为概算的1.7%,我市的代建费用按《嘉兴市(市级)政府投资项目实行代建制暂行规定》代建费用不超过投资概算中的建设单位管理费,比较监理收费并不合算,再有通过代建节约的投资概算,依照代建合同,真正落实对代建单位的奖励,困难重重。
    4、代建市场培育困难还较大。代建市场不温不火,从政府层面看,政府投资项目“代建制”,尚处在摸索试点阶段,对国有公司的项目代建是否向社会代建单位开放,思想尚不一致;从项目审批环节看,在相关批复中,有的对招标方式未作规定,对代建要求不够明确,有的规定了招标方式和要求代建,但因各种原因,未能很好落实;从业主角度看,有的对代建制不了解,不熟悉,不放心,有的担心业主权益不能得到维护、业主的作用不能发挥;从代建单位看,因为项目不多,甚至为零,造成人才资源浪费,对代建的前景表示担心。
    四、“代建制”工作模式分析
    “代建制”试点中的“代建合同”三种模式各有利弊。
    1、“委托代理合同模式”。在政府投资主管部门下面,设立具有法人资格的建设工程“项目法人”,或者指定一个部门作为“项目业主”,由“项目法人”(或“项目业主”)采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”,再由“项目法人”(或“项目业主”)作为委托方,与“代建单位”(受托方)签订“代建合同”。此“委托代理合同”模式下的项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”,项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人(“项目法人”、“项目业主”)的手中。在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形,适于采用此模式。但缺点是相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设,然后将项目工程“分配”(“划拨”)给使用单位,另外,使用单位不是“合同当事人”,难以发挥使用单位的积极性。
    2、“指定代理合同”模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位,由作为“代理人”的该代建单位,与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。此“指定代理合同”模式下投资人(“政府投资主管部门”)不是“合同当事人”,投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。政府投资主管部门在选定代建单位后,实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行十分有效的监督。 
    3、“三方代建合同”模式。政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。我市的做法是由“政府投资综合管理部门”(投资人)选定代建单位,并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。“三方代建合同”除规定代建单位的权利、义务和责任外,还明确规定 “政府主管部门”的权限和义务:对代建单位(受托人)的监督权、知情权;工程和采购设备的所有权;提供建设资金的义务;协助义务、自筹资金供给义务。“三方代建合同”模式能够较好地实现代建制的三项政策目的。但“三方代建合同”模式与《民法通则》和《合同法》关于委托代理制度的规定有所不符。政府投资主管部门,属于行政法(财政法)上的主体,不能与属于平等当事人的“民事主体”(代建单位、使用单位)签订合同。但如果能够在“政府投资主管部门”之下,设立一个具有法人资格的“投资项目管理机构”,由该“投资项目管理机构”出面选择代建单位,并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”,即可使“三方代建合同”成为符合《民法通则》和《合同法》规定的一种“新型合同”类型。   
    五、加快推进嘉兴“代建制”工作的建议
    为了继续深化我市政府投资体制改革,全面推行政府非经营性项目的“代建制”,我们认为需要开展以下几方面工作:
    1、国家应尽快以立法的形式确立“代建制”的法律地位。
    目前“代建制”试点工作是由作为政府投资项目出资人代表身份的各级发改部门来推动的,但政府投资项目的资金拨付是由财政部门分管,而项目建设则由建设部门主管,此外,一项大的工程还涉及规划、环保、文物、园林、人防、消防、自来水、电力、燃气、交通、税务、海关等诸多政府部门的监管,因此仅由一个部门来推动是远远不够的。特别是在“代建制”与现行制度存在不相适应的背景下,需要尽快以国家立法的形式予以规范。
    “代建制”涉及的政府投资数额大,政府有关部门应新增相应的管理职能。其职能不仅涉及制定和完善“代建制”相关的制度,还应包括:代建人的管理(如资质认定等)、代建招投标管理(如招标代理机构的比选、专家库的建立等)、代建合约管理等诸多内容。
    2、制定相应政策,鼓励政府投资项目的建设单位积极选择“代建制”。
    代建项目的使用人在传统的投资体制下其身份是以项目业主 (或称项目甲方)出现的,鉴于其在建设合约中处于强势地位,因而自然享有一定的权力及利益。但在代建制度安排下,使用人的权力一般限于项目功能的提出权、项目建设过程的监督权以及项目完工后的验收权。这种权力、利益格局的较大调整,极易诱发使用人的抵触情绪。因此,适当兼顾使用人的利益对推动代建制度也是十分必要的。例如:适当考虑使用人在配合代建项目建设过程中的管理费用,以提高使用人配合项目建设的积极性;在代建合约中倘若作出建设资金节约分成的制度安排,奖励的对象不应只有代建人,还应对使用人有所奖励。因为如果没有使用人的同意和参与,代建人单方节约建设资金的愿望是很难实现。
    3、营造有序的竞争环境,推动代建行业健康发展。
    作为投资体制改革的一项行之有效的重要举措,“代建制”受到各级政府的重视和建设单位的欢迎。在全国各地“代建制”试点工作积极开展之际,我们也看到,一些与“代建制”性质与内涵相悖的做法也在出台。个别地方以行政手段取代市场竞争方式,人为指定代建单位;有些地方将代建人的选择权与合约的签订权统统交由使用人行使,从根本上背离了代建制的初衷;将代建费的收取比例在评分标准中设置成过高的权重,导致代建人间的恶性竞争。此外,将代建费与建设单位管理费挂钩的做法,也限制了代建行业的健康发展。以上种种,都直接影响到“代建制”健康有序的发展,因此急待加以引导和规范,以营造一个良好的竞争环境。
    4、加强监督管理和项目稽察工作的力度。
    “代建制”是一项较好的控制政府投资项目各类问题出现的保障机制,但任何新生事物都有其不足之处,代建单位的资质高低,代建单位的管理,代建人员的素质、经验、协调能力等都会影响代建项目的进度、质量和投资。所以,在推行“代建制”的同时,不能弱化行业行政机关的管理和监督,对于项目的各类检查、督查和稽察工作还是必不可少的,不仅不能削弱,而是应该进一步得到强化。
    “代建制”作为一项制度,其对改善政府投资的效率,提高项目建设的专业化水平,预防和减少腐败具有重要的意义。“代建制”作为一项新的制度安排,在实践中尚有许多问题需要研究与探讨,亟待进一步完善。我们期待着“代建制”不断走向成熟,并愿意为之添砖加瓦。
 
 
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